Par Maïmouna NDOUR, socio-économiste rurale, doctorante chercheure, chargée de projet à Enda Pronat.
La LDN, une vision courageuse mais limitée dans le temps
La Loi n°64-46 sur le Domaine National souffle ses 62 bougies ce 17 juin 2026. Soixante-deux ans que cette loi cadre structure, organise mais aussi présente quelques limites par rapport aux enjeux actuels de développement économique et social de millions de Sénégalais à travers l’accès à la terre. Cet anniversaire invite encore une fois à une réflexion honnête sur ce que cette loi a apporté, ce qu’elle n’a pas su résoudre, et ce que nous devons collectivement exiger pour l’avenir.
En 1964, quatre ans seulement après l’indépendance, le gouvernement sénégalais à chercher à harmoniser trois systèmes juridiques superposés hérités de la période coloniale : le système coutumier, le système de l’enregistrement et le système du Code civil français. La LDN [1]fut la réponse : nationaliser les terres non immatriculées pour rompre avec l’ordre colonial, redonner à l’État la maîtrise du territoire et garantir aux communautés rurales un droit d’usage sur les terres qu’elles exploitaient. C’était une vision progressiste, courageuse politique et économique portée par l’idéal d’une gestion collective et équitable des ressources naturelles en introduisant des principes novateurs :
- La suppression de la propriété coutumière au profit d’un patrimoine commun appartenant à la nation, confié à l’État ;
- La délégation de la gestion foncière aux Conseils ruraux ;
- La reconnaissance des droits d’usage des communautés dans les zones de terroirs.
Mais malheureusement, plusieurs défis contemporains n’avaient pas été anticipés :
- L’explosion démographique (Selon l’ANSD, la population sénégalaise est passée 3.340.907 habitants en 1960 contre à 18,5 millions d’habitants en 2024) alors que la terre n’est pas élastique ;
- Les effets dévastateurs du changement climatique sur les écosystèmes et les ressources naturelles (34% de terres dégradées, CSE, 2011) ;
- La valeur économique croissante de la ressource conduisant à l’accaparement des terres à grande échelle par des investisseurs nationaux et étrangers ainsi que les transactions foncières marchandes ;
- L’urbanisation galopante qui grignote les terres agricoles périurbaines ;
- Les enjeux de souveraineté alimentaire dans un monde de plus en plus instable.
62 ans après, nous faisons face aux limites criantes d’un texte vieillissant. La réalité du terrain raconte une autre histoire. Longtemps perçu comme un phénomène exogène dominé par des investisseurs étrangers, l’accaparement des terres implique aussi des acteurs nationaux publics, privés et touche désormais tout le territoire national. Les acquisitions massives de terres à grande échelle sont passées de 844.000 hectares à 1.246.414 hectares entre 2013 et 2024 selon les données de la COPAGEN [2]et Landmatrix[3]. Les cas emblématiques de Fanaye, Ndiael (2012), Dodel (2013) et plus récemment Ndingler (2020) illustrent la récurrence du phénomène.
La LDN accorde aux communautés des droits d’usage, mais ceux-ci ne sont pas opposables aux décisions de l’État ou des collectivités territoriales. Plusieurs modes d’acquisition de terres exploitent cette faille : désaffectation par le Conseil municipal sans consultation effective, expropriation pour cause d’utilité publique souvent détournée, ou utilisation de l’influence politique pour redistribuer des terres à des proches.
L’expansion des zones d’habitat le long de l’axe Dakar–Diamniadio–Thiès a entraîné une réduction significative des superficies agropastorales. Dans la zone des Niayes, les projets miniers d’extraction de zircon et de phosphates détruisent des écosystèmes locaux et réduisent les services essentiels de fertilité des sols et de régulation climatique.
Les Conseils ruraux, devenus Conseils municipaux après l’Acte III de la décentralisation de 2013, gèrent le foncier rural sans toujours disposer des outils, des ressources et des compétences nécessaires. Les affectations et désaffectations de terres sont parfois sources de conflits sociaux et de corruption.
Les femmes et les jeunes constituent les couches les plus vulnérables touchées par les inégalités liées à l’accès. En effet, 84% des chefs de ménages agricoles sont des hommes, contre 16% pour les femmes selon l’ANSD. Les femmes représentent cependant près de 70% de la main-d’œuvre agricole selon les données du FIDA (Fonds International de Développement Agricole) alors qu’en pratique elles accèdent à la terre principalement par le biais de leurs époux ou de leurs familles, sans sécurité juridique propre. Bien qu’elle soit neutre et impartiale à toute sorte de discrimination de sexe, la LDN n’a jamais intégré expressément la dimension genre. Cette invisibilité juridique est une injustice profonde et un frein majeur au développement rural.
Des réformes promises, jamais adoptées
Si la LDN est restée en l’état depuis 1964, ce n’est pas faute de tentatives. Plusieurs processus de réforme foncière ont été entrepris par les gouvernements successifs depuis le milieu des années 90, sans toutefois aboutir à une réforme structurelle du cadre juridique.
- La première tentative majeure a été lancée en 1996-1998 : sous la présidence d’Abdou Diouf, un premier Plan d’Action Foncier avait été élaboré, proposant trois options : le statu quo, un marché foncier libre, ou une voie mixte combinant droits réels et droits d’usage communautaires. Face à la levée de boucliers des élus locaux et des organisations paysannes, qui y voyaient une privatisation déguisée des terres, ce plan a été rapidement abandonné ;
- La deuxième tentative avec la création de la commission de réforme du droit de la terre (2004-2007) a permis la production de plusieurs documents stratégiques, notamment des « propositions de réforme sur la gestion foncière en milieu rural » ;
- La dernière phase (2012–2017), a permis de relancer la dynamique de réforme à travers la rédaction d’une Note d’orientation méthodologique de la réforme foncière et l’organisation d’ateliers décentralisés de consultation. Ces consultations ont abouti à la production du Document de Politique Foncière (DPF) transmis à la Présidence de la République en avril 2017.
La dissolution de la CNRF [4]en mai 2017 a toutefois interrompu le processus avant son aboutissement législatif, laissant la réforme inachevée. Ce qui met en évidence les enjeux politiques et institutionnels qui structurent la gouvernance foncière au Sénégal, où s’affrontent des visions divergentes entre modernisation du cadastre, reconnaissance des droits coutumiers et sécurisation des investissements.
Malgré la multiplicité des cadres de dialogue mis en place autour de la réforme foncière, à l’image de la CNRF, aucune réforme structurelle n’a, à ce jour, été adoptée. Ces blocages ne sont pas accidentels. Ils reflètent des enjeux politiques et économiques profonds. La vérité en est que la réforme foncière touche en effet à des intérêts puissants ceux des élites qui bénéficient du système opaque actuel, ceux des investisseurs qui profitent de l’absence de protection des droits coutumiers, et ceux de certaines collectivités territoriales qui exercent un pouvoir discrétionnaire sur les attributions foncières.
Avec l’avènement du nouveau référentiel Sénégal Vision 2050, une nouvelle fenêtre s’ouvre. Mais l’histoire nous invite à la vigilance : sans volonté politique claire et sans participation réelle des communautés, ce nouveau cycle risque de reproduire les mêmes impasses.
Une réforme foncière inclusive et courageuse
La LDN de 1964 était un texte de son temps. Mais le Sénégal de 2026 n’est plus le Sénégal d’avant. Les données sont là : des centaines de milliers d’hectares accaparés, une urbanisation qui détruit les terres agricoles, des communautés dépossédées sans consentement, des femmes invisibles dans la gouvernance foncière, et un cadre juridique figé depuis six décennies.
En ce 17 juin 2026, nous formulons le vœu que cet anniversaire soit non pas une célébration nostalgique, mais un signal d’alarme et un appel à l’action. Le Sénégal a besoin d’une réforme foncière digne de ce nom, portée par une volonté politique forte, coconstruite avec les citoyens et ancrée dans les principes de justice sociale, d’équité de genre et d’équilibre entre la croissance économique et durabilité environnementale.
Nous portons ce fort plaidoyer d’une réforme foncière inclusive basée sur cinq piliers fondamentaux suivants :
- Adopter un processus participatif, ancré dans les réalités communautaires ;
- Sécuriser les droits fonciers des communautés rurales ;
- Sécuriser la valeur économique de la terre au bénéfice des exploitations agricoles familiales ;
- Garantir l’égalité de genre dans l’accès à la terre ;
- Renforcer la gouvernance locale et la transparence ;
- Articuler foncier, agroécologie et résilience climatique.
Il est important de rappeler que la terre nourrit, soigne et résiste au climat qui dérègle. Mais pour qu’elle continue de le faire, il faut d’abord qu’elle appartienne à la nation sénégalaise en droit et en dignité (à ceux et celles qui la travaillent). La terre est la première ressource productive des systèmes alimentaires : tant que nous n’en avons pas la maîtrise, la souveraineté alimentaire restera un slogan. En ce 62ème année de la LDN, nous faisons appel à une mobilisation citoyenne pour une réforme diligente consensuelle favorable aux exploitations agricoles familiales et pour des investissements responsables
[1] LDN : loi sur le domaine national, il s’agit de la Loi n°64-46 du 17 juin 1964, texte juridique fondateur du droit foncier sénégalais
[2] COPAGEN : Coalition pour la Protection du Patrimoine Génétique Africain. C’est un mouvement associatif citoyen regroupant des organisations de la société civile de l’espace ouest-africain, dont la mission est d’œuvrer à la sauvegarde du patrimoine génétique africain et à l’utilisation durable des ressources biologiques africaines, à travers la protection des droits des communautés locales et des agriculteurs, la régulation de l’accès à la biodiversité et la gestion des risques liés au génie génétique.
[3] LandMatrix : plateforme de données ouvertes (open data) qui documente les transactions foncières à grande échelle à travers le monde, en particulier dans les pays du Sud. C’est une base de données collaborative qui recense les acquisitions de terres agricoles, forestières ou destinées à l’extraction de ressources.
[4] CNRF : Commission Nationale de Réflexion sur le Foncier. Créé en décembre 2012 sous la tutelle de la DAPS (Direction de l’Aménagement et de la Planification du Sol), il avait pour mission de produire une réforme structurelle du foncier rural au Sénégal.